D.M. LL.PP.. 27/03/2002 n. 5

PUBBLICI 27 MARZO 2002

(GU n. 95 del 23-4-2002)

Fenomeno dei ritardati pagamenti negli appalti di lavori pubblici. (Determinazione n. 5/2002).

Il Consiglio dell'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici

Premesso che: Il Consiglio dell'autorità, nell'ambito dell'indagine conoscitiva e del relativo approfondimento sul fenomeno dei ritardati pagamenti da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, avviato nel corso del 2001, ha ritenuto di analizzare alcuni aspetti della problematica, indicendo apposita audizione e sottoponendo le questioni emergenti all'attenzione dei firmatari dei protocolli d'intesa. In particolare i profili di approfondimento riguardano le seguenti problematiche:

1) l'applicabilità delle norme contenute nell'art. 1194 del codice civile secon do cui "il debitore non può imputare il pagamento al capitale, piuttosto che agli interessi e alle spese, senza il consenso del creditore" (comma 1) e "il pagamento fatto in conto di capitale e d'interessi deve essere imputato prima agli interessi" (comma 2);

2) gli ambiti di applicabilità dell'art. 1224, secondo comma, del codice civile che disciplina l'ipotesi del maggior danno nel caso di ritardi riconducibili a comportamenti delle stazioni appaltanti nell'esecuzione dei pagamenti;

3) l'applicabilità di tassi di interesse differenziati in relazione alla durata dei ritardi e di quanto disposto dalla direttiva 35/2000/CE al settore dei lavori pubblici;

4) eventuale computabilità dei tempi della Cassa depositi e prestiti ai fini del calcolo del tempo contrattuale medio per la decorrenza degli interessi di ritardato pagamento;

5) verifica delle problematiche connesse agli aspetti organizzativi e gestiona li delle stazioni appaltanti. Ritenuto in diritto: Occorre preliminarmente analizzare il quadro normativo vigente in materia. L'art. 26, comma 1, della Legge quadro, come modificata dalla Legge n. 415/1998, stabilisce che "in caso di ritardo nell'emissione dei certificati di pagamento o dei titoli di spesa relativi agli acconti, rispetto alle condizioni o ai termini stabiliti nel capitolato speciale che non devono comunque supera re quelli fissati dal capitolato generale, spettano all'esecutore dei lavori gli interessi legali e moratori...". Resta ferma la facoltà dell'esecutore medesimo, "trascorsi i termini di cui sopra, ovvero nel caso in cui l'ammontare delle rate di acconto per le quali non sia stato tempestivamente emesso il certificato o il titolo di spesa raggiunga il quarto dell'importo netto contrattuale di agire ai sensi dell'art. 1460 del codice civile ovvero, previa costituzione in mora dell'amministrazione e, trascorsi sessanta giorni dalla data della costituzione stessa, di promuovere il giudizio arbitrale per la dichiarazione di risoluzione di contratto". Per quanto invece riguarda il pagamento della rata di saldo, l'art. 28, comma 9 della Legge quadro prevede che lo stesso "deve essere effettuato non oltre il novantesimo giorno dalla emissione del certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di regolare esecuzione", purchè sia stata presentata la prevista polizza fideiussoria. L'art. 116 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, al comma 1, rinvia all'art. 26 della Legge quadro per quanto attiene il ritardato pagamento delle rate di acconto e, al comma 2, per quanto riguarda la rata di saldo dei lavori, estende alla stessa la disciplina sugli interessi per il ritardo nel pagamento degli acconti. La stessa norma al comma 3, dispone che nel caso di concessioni di lavori pubblici, ove sia previsto il pagamento di un prezzo "in più rate annuali", sarà il disciplinare di concessione a dover prevedere la decorrenza degli interessi per ritardato pagamento. L'art. 116, comma 4, infine stabilisce che "l'importo degli interessi per ritardato pagamento viene computato e corrisposto in occasione del pagamento in conto e a saldo immediatamente successivo a quello eseguito in ritardo, senza necessità di apposite domande o riserve". Il nuovo capitolato generale d'appalto, approvato con Decreto ministeriale 19 aprile 2000, n. 145, infine, all'art. 29 fissa i tempi per il pagamento di acconti e saldo ed all'art. 30 dispone in ordine all'entità degli interessi in caso di ritardati pagamenti. A partire dalla maturazione di ogni stato di avanzamento dei lavori, infatti, il termine per l'emissione dei certificati di pagamento relativi agli acconti non può superare i quarantacinque giorni. Una volta emesso il certificato, il pagamento va disposto mediante specifico ordine (mandato) entro i trenta giorni successivi. Ove il certificato venga emesso oltre i quarantacinque giorni suddetti, vanno riconosciuti all'appaltatore gli interessi corrispettivi al tasso legale sulle somme dovute. Se il ritardo supera i sessanta giorni, dovranno essere corrisposti dal giorno successivo gli interessi moratori.

1. In ordine alla problematica concernente l'applicabilità del disposto di cui all'art. 1194 del codice civile in materia di "imputazione del pagamento" nei casi di pagamento effettuato con ritardo dalla pubblica amministrazione, si ritiene che la disciplina della tardiva emissione dei certificati di pagamento e dei titoli di spesa è da ricondursi nell'ambito delle previsioni codicistiche, nella scia del riconoscimento, già effettuato dalla giurisprudenza, di una sostanziale parità fra pubblica amministrazione e soggetti privati nei rapporti contrattuali. Ne discende che, ove non diversamente e pattiziamente statuito, trova applicazione il disposto di cui all'art. 1194 del codice civile, che prevede che il pagamento stesso non possa essere imputato al capitale senza il consenso del creditore e che il pagamento fatto in conto di capitale ed interessi debba essere imputato prima agli interessi. L'applicabilità della norma in questione presuppone chiaramente la contemporanea esigibilità del credito sia per il capitale che per gli interessi e le spese, nel senso di infruttuoso decorso dei termini fissati per l'amministrazione per provvedere ai pagamenti stessi.

2. Per quanto concerne l'ambito applicativo dell'art. 1224, secondo comma del codice civile si osserva quanto segue. L'art. 26 della Legge n. 109/1994 e successive modifiche ed integrazioni prevede che gli interessi sono dovuti "in caso di ritardo" da parte dell'amministrazione ed il loro importo, ai sensi del comma 4 dell'art. 116 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, viene "corrisposto in occasione del pagamento, in conto e a saldo, immediatamente successivo a quello eseguito in ritardo, senza necessità di apposite domande o riserve": la previsione dell'automatica decorrenza degli interessi moratori, sia pure nel presupposto di cui al primo comma dell'art. 30 del capitolato generale "della causa imputabile alla stazione appaltante, una volta scaduto il termine previsto dal capitolato speciale o, in mancanza di specifica previsione, da quello generale, costituisce una deroga all'art. 1219 del codice civile in ordine all'onere della previa costituzione in mora. La disciplina codicistica sull'inadempimento delle obbligazioni trova previsioni derogatorie nelle norme del capitolato generale, innanzitutto nella previsione dei termini per l'emissione dei titoli di liquidazione e di spesa, ai sensi dell'art. 29 dello stesso capitolato, che tengono conto dei fisiologici tempi necessari all'organizzazione e all'attività procedimentale della pubblica amministrazione. Inoltre, la normativa citata prevede che l'inosservanza dei termini fissati per causa imputabile alla stazione appaltante comporta il pagamento all'appaltatore degli interessi corrispettivi al tasso legale sulle somme dovute, nonchè qualora il ritardo superi i sessanta giorni, il riconoscimento degli interessi moratori determinati annualmente con apposito Decreto ministeriale; detti ultimi interessi moratori sono dovuti dal giorno successivo e sono comprensivi del maggior danno ai sensi dell'art. 1224, comma 2 del codice civile. Al riguardo si osserva che, in primo luogo, il solo presupposto oggettivo del ritardo non è sufficiente a determinare l'obbligo della corresponsione degli interessi, dovendosi inoltre verificare la condizione dell'imputabilità alla stazione appaltante del ritardo stesso. Da ciò consegue che sono improduttivi di interessi a carico della stazione appaltante i ritardi imputabili ad eventi non dipendenti dal committente, quali l'ipotesi di causa di forza maggiore ovvero fattispecie riconducibili a fatto dello stesso appaltatore. In secondo luogo, occorre rilevare che il legislatore, disponendo che gli interessi di mora comprendono anche il risarcimento dell'eventuale maggior danno ex art. 1224, comma 2 del codice civile, ha inteso preventivamente determinare in via forfetaria e con criteri certi l'ammontare del danno da ritardo nei pagamenti. Occorre ora chiedersi se detta quantificazione preventiva estingua in toto la pretesa risarcitoria dell'appaltatore per danno abnorme ovvero se gli interessi di mora comprensivi del maggior danno ex art. 1224, comma 2

3. In ordine alla possibilità di prevedere in contratto tassi di interesse differenziati in relazione alla durata dei ritardi ed alla relativa incidenza sull'importo contrattuale, si ritiene che ciò rientri nell'ambito dell'autonomia negoziale delle parti che possono sempre derogare al saggio legale fissando il tasso d'interesse in misura superiore od inferiore (cd. interessi convenzionali). A tal fine occorrerebbe prevedere nel capitolato speciale uno scadenzario sulla base del quale differenziare i tassi di interesse per i pagamenti in ragione del ritardo accumulatosi. Sulla questione, tuttavia, occorre anche tener conto della direttiva 35/2000/CEE del 29 giugno 2000, relativa alla "Lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali", che prevede che i termini di pagamento debbano essere fissati, di norma, in trenta giorni, superati i quali la misura degli interessi di mora è pari al tasso d'interesse praticato dalla Banca centrale europea nelle operazioni di rifinanziamento, maggiorato di almeno sette punti percentuali. Per quanto attiene la direttiva comunitaria in questione, la stessa si caratterizza per due principi fondamentali: il riconoscimento della libertà contrattuale delle parti, da un lato, e l'introduzione di regole comuni per le transazioni commerciali fra privati e nei rapporti con la pubblica amministrazione dall'altro. Sono previsti, tra l'altro, termini di pagamento più brevi, l'ammontare degli interessi di mora rimesso alla libera contrattazione delle parti, la previsione per il creditore di chiedere, oltre agli interessi di mora, ulteriori risarcimenti proporzionali al danno subito per il recupero crediti. La direttiva non è però direttamente applicabile alla materia dei lavori pubblici, dato che il suo ambito è limitato ai pagamenti effettuati a titolo di corrispettivo per le transazioni commerciali fra imprese e fra imprese e pubblica amministrazione, laddove per transazioni commerciali si intendono i contratti che "comportano la consegna di merci o la prestazione di servizi contro pagamento di un prezzo". Si ritiene che l'ipotesi di una applicazione estensiva della direttiva agli articoli 29 e 30 del Decreto ministeriale n. 145/2000 non sia percorribile, in quanto se da un lato per interpretazione estensiva si intende l'accoglimento di un significato che si estende fino ai limiti massimi della portata semantica, secondo l'uso linguistico generale, dell'espressione da interpretare, dall'altro si ricorre al procedimento analogico nel caso di lacuna dell'ordinamento. Tuttavia, la strada percorsa dalla direttiva appare in linea con l'attuale orientamento dottrinale e giurisprudenziale che sempre maggiormente si

4. In relazione alla eventuale computabilità dei tempi della Cassa depositi e prestiti ai fini del calcolo del tempo contrattuale medio per la decorrenza degli interessi di ritardato pagamento, il comma 3.2 dell'art. 13 del Decreto- Legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con Legge 26 aprile 1983, n. 131, prevede che qualora la fornitura di beni e servizi venga effettuata con ricorso a mutuo della Cassa depositi e prestiti, il calcolo del tempo contrattuale per la decorrenza degli interessi di ritardato pagamento non tiene conto dei giorni intercorrenti tra la spedizione della domanda di somministrazione e la ricezione del relativo mandato di pagamento presso la competente sezione di tesoreria provinciale, purchè tale circostanza sia stata richiamata nel bando di gara. Al riguardo si osserva che, trattandosi di norma derogatoria al generale principio della responsabilità patrimoniale del soggetto che incorre nel ritardo a corrispondere il pagamento, non sembra ad essa applicabile un'interpretazione estensiva tale da renderla cogente anche per il settore dei lavori pubblici.